Пора подводить итоги
А.С. ЦЕПКОВ, заместитель заведующего отделом профессионального образования
ЦК Профсоюза работников народного образования и науки РФ
Завершила работу Государственная дума четвертого созыва. Итогом ее работы стало более чем заметное изменение образовательного законодательства. Усилиями одних и тех же депутатов определялся размер финансирования сферы образования на федеральном уровне не только в прошедшие годы, но и был принят бюджет на период 2008—2010 годов. Также нельзя не отметить, что прошло уже более трех лет с момента осуществления административной реформы, когда «единый штаб» отрасли — Минобразование России — был разделен на три федеральные структуры, что существенным образом повлияло на государственную политику в области образования. Наверное, сейчас самое время рассмотреть положение дел, сложившееся в системе учреждений образования федерального подчинения. Это необходимо, прежде всего, для того, чтобы выявить основные болевые точки и определить те вопросы, по которым надо начинать диалог с депутатами нового созыва.
По данным Коллегии Рособразования, сеть федеральных образовательных учреждений этого ведомства состоит из 337 вузов, 867 учреждений среднего, 249 — начального и 36 — дополнительного профессионального образования, четырех школ, одного дошкольного учреждения, 93 научных учреждений и четырех учреждений дополнительного образования детей. Если брать в расчет только учреждения профессионального образования, то подобные соотношения между различными типами учреждений наблюдаются и в других федеральных ведомствах. Это значит, что последующее изложение будет примерно на 95% отражать состояние системы всех федеральных учреждений профессионального образования.
| Год | Расходы на образование, млрд руб. |
В % от расходной части бюджета |
Расходы на здравоохранение и спорт, млрд руб. |
В % от расходной части бюджета |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| 2006 | 211,9 | 4,78 | 160,3 | 3,62 |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| 2007 | 277,9 | 6,09 | 206,4 | 3,78 |
| 2007 с изменениями и дополнениями, принятыми в ноябре |
287,08 | 4,4 | 276,7 | 4,24 |
| 2008 | 311,7 | 4,74 | 218,3 | 3,32 |
| 2009 | 323,7 | 4,34 | 234,2 | 3,14 |
| 2010 | 349,3 | 4,32 | 274,6 | 3,39 |
Начнем наше рассмотрение с оценки экономических характеристик, которые, в первую очередь, определяются федеральным финансированием.
Необходимо констатировать, что абсолютные цифры отражают прирост расходов на образование по годам, что определяется усилением внимания к образованию как элементу развития инновационной экономики. Недаром одним из приоритетных национальных проектов стал проект в области образования (ПНПО). Показателем роста затрат является таблица финансирования образования и здравоохранения в бюджетах 2006—2010 годов:
В ходе исполнения бюджета на 2007 год его расходная часть была увеличена более чем на 1 трлн рублей, или на 19,5%, поэтому реальные затраты федерального бюджета отражает именно третья строка таблицы. Мы осознанно параллельно включили в таблицу цифры для образования и здравоохранения, чтобы показать: хотя обе эти отрасли являются бюджетными, отношение к ним у принимающих законы депутатов все же разное. Может быть, данные цифры отражают и разный авторитет руководителей двух отраслей в правительстве.
Еще один вывод, который можно сделать из данной таблицы: депутатам Госдумы пятого созыва, конечно, придется корректировать принятый на три предстоящих года бюджет и хотелось бы, чтобы слова руководителей «Единой России» о приоритетности образования не остались только предвыборными обещаниями.
Теперь рассмотрим экономическое положение работников учреждений профессионального образования федерального подчинения, причем в качестве основного показателя проанализируем бюджетную оплату труда отраслевой элиты — профессорско-преподавательского состава вузов.
На июнь 2007 года она составляла (со всеми надбавками и доплатами): для ассистента — 2492 рубля, старшего преподавателя без степени — 3186 рублей, доцента (кандидата наук) — 8175 рублей, профессора (доктора наук) — 13 862 рубля. Причем для остепененных доцентов и профессоров заработная плата так заметно выросла только с 1 ноября 2006 го¬да, когда надбавки за ученую степень были увеличены для кандидатов наук до 3000 рублей, а для докторов — до 7000 рублей. Несмотря на неоднократные обращения Профсоюза работников народного образования и науки РФ к руководству фракции «Единая Россия» о необходимости повышения оплаты труда преподавателей вузов, не имеющих степени (а это 45% состава ППС), она остается по-прежнему низкой. Средняя, финансируемая из бюджета, зарплата профес¬сорско-преподавательского состава по вузам системы Рособразования на середину 2007 года с учетом распределения численности по штатным категориям составила 6380 рублей. Для сравнения: средняя зарплата по России в 2006 году, по данным Федеральной службы государственной статистики, составляла 10 700 рублей, то есть средняя зарплата преподавателя вуза — это лишь 60% среднего заработка по России. Но ведь именно о таком развитии событий предупреждал Профсоюз фракцию «Единая Россия», когда возражал против исключения из образовательного законодательства при принятии в 2004 году нашумевшего Федерального закона № 122-ФЗ нормы о том, что средняя зарплата ППС должна быть на уровне удвоенной средней по промышленности. Статус преподавателя вуза сейчас настолько низок, что успешный выпускник не идет на преподавательскую работу. По статистике Рособразования среди «неостепененных» преподавателей вузов более 71% составляют женщины, причем зачастую — молодые мамы.
Конечно, хорошо, что благодаря приоритетному проекту «Образование» в вузы стало поступать современное оборудование, но при существующей кадровой политике просто не найдется специалистов, которые могли бы работать и использовать в учебном процессе это оборудование. Надо в корне изменять приоритеты реализации ПНПО, иначе никакого увеличения качества вложений в человеческий капитал государство не получит.
В завершение темы оплаты труда приведем еще несколько фактов по другим уровням профессионального образования.
В последнее время и Президент России, и вице-премьер Д. Медведев, и многие другие федеральные руководители выказывали чрезвычайную озабоченность повышением качества выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования. Однако распространить на преподавателей этих учреждений доплаты за ученые степени и депутаты, и представители Минфина России в течение двух последних лет категорически отказывались, хотя таких преподавателей во всей федеральной системе учреждений НПО и СПО не более одной тысячи человек. «Цена вопроса» составляет не более 40 млн рублей в год, зато стимул для сотрудников отрасли был бы огромный.
Отдельная тема — учреждения дополнительного профессионального образования. Это те самые учебные заведения, которые отвечают за повышение квалификации самих работников системы профобразования, то есть «учителя преподавателей». Но если в вузе доценту и профессору положена надбавка за должность в размере 40 или 60% от оклада, то их «учителя» подобной надбавки лишены. И ни одно из учреждений ДПО не включено в приоритетный национальный проект, хотя именно там и нужны самые передовые образовательные технологии.
Депутаты завершившей работу четвертой Государственной думы произвели кардинальные изменения в образовательном законодательстве. Эти изменения можно разделить на две части. Во-первых, это принятие новых образовательных законов, по которым ведущим комитетом был Комитет по образованию и науке. Во-вторых, это изменения образовательного законодательства, обусловленные поправками, вносимыми в кодексы и иные законодательные акты Российской Федерации. По таким изменениям профильный комитет Госдумы мог выступать в лучшем случае соисполнителем.
Поскольку на изменение образовательного законодательства более заметное влияние оказала вторая часть принятых законопроектов, начнем рассмотрение именно с нее. Здесь основными являются законы, связанные с разграничением полномочий между уровнями власти, поправки в Налоговый, Бюджетный и Гражданский кодексы. Главными инициаторами и разработчиками всех этих законопроектов являлись министерства «экономического блока». Не останавливаясь на отдельных законах, попытаемся сформулировать основные последствия их принятия для учреждений профессионального образования федерального подчинения.
1. Впервые за всю историю существования профессионального образования, начиная с дореволюционной России и включая весь советский и постсоветский периоды, депутаты Госдумы четвертого созыва под давлением экономического блока Правительства России лишили сферу образования почти всех федеральных налоговых льгот. Эти льготы ранее предоставлялись нашей отрасли как выполняющей государственную, конституционно закрепленную функцию. Однако Минфин России стал рассматривать вуз или техникум как такие же хозяйствующие субъекты, как, например, служба сбора статистики. И это притом, когда даже официально признается, что обеспечение госзаказа, то есть финансирование бюджетных мест, обеспечивается федеральным бюджетом только на 45—50% от потребностей.
2. Понимая недостаточность бюджетного финансирования, государство в 90-е годы разрешило учреждениям профобразования ввести платное обучение, и эти доходы не облагались налогом, если шли на обеспечение образовательной деятельности. Теперь с этих средств образовательное учреждение обязано заплатить налог. Естественно, стоимость платного обучения возросла примерно на треть. Государство стало зарабатывать на желании детей и их родителей получить образование.
3. Депутаты поддержали политику Минфина России, направленную на то, чтобы финансированию из федерального бюджета в учреждениях профобразования подлежала только образовательная деятельность. Это привело к тому, что бюджетное финансирование науки существенно сократилось, а те научные заказы, в которых заинтересованы региональные и муниципальные бюджеты или бизнес-сообщество, являются для вузов источниками внебюджетных средств, то есть по ним образовательные учреждения должны платить налоги. Как эту законодательную тенденцию совместить с требованием резкого повышения качества профессиональной подготовки, которое невозможно реализовать без погружения и студента, и преподавателя в научную работу — непонятно. Ведь только через научную деятельность лежит путь к подготовке кадров для инновационной экономики. Курс провозглашен, а законодательство изменяется в противоположном направлении.
Очень близкой является ситуация и с финансированием социальной сферы вузов. Без нее воспитание невозможно, однако и «социалку» для студентов и работников пытаются перевести на чисто коммерческую основу.
4. Чрезвычайно неудачной для учреждений профессионального образования федерального подчинения оказалась реализация изменений законодательства о разграничении полномочий между уровнями власти. Дотационный регион или муниципалитет по закону не имеют права профинансировать из своих бюджетов ни работников, ни учащихся, хотя бы они и являлись жителями этих регионов. А субъекты-доноры, если и имеют такое право, но при этом около трети этих средств их образовательные учреждения обязаны отдать в виде налогов в федеральный бюджет.
Такая политика прямо противоположна принципам реализации ПНПО, согласно которым вложения из федерального бюджета должны сопровождаться софинансированием из бюджетов других уровней.
К сожалению, за последние четыре года образовательное законодательство почти полностью потеряло свою специфику и теперь учреждения профессионального образования — это просто хозяйствующие субъекты, а не сфера основных вложений в человеческий капитал, которая вместе с наукой должна обеспечить инновационный прорыв общества.
Теперь обратимся к собственно «образовательным» законам. Их было много. Здесь и установление уровней высшего образования, и введение ЕГЭ, и изменение структуры образовательных стандартов, и возможность создания автономных учреждений (АУ). В этой же группе законы о введении поста президента вуза и изменении процедуры выборов ректора, об интеграции науки и образования, об обязательном общем образовании, об участии работодателей в разработке государственной политики в области профобразования и ряд других.
Особняком в этом перечне стоит закон об АУ. Он, по сути, принадлежит к первой группе, так как касается изменения организационно-правовой формы образовательного учреждения, а не затрагивает сути образовательной деятельности. При переводе в статус АУ государство отказывается от части своих обязательств по отношению к учебному заведению, но зато обещает ему несколько бо' льшую хозяйственную самостоятельность в условиях рынка.
Мы опять не будем отдельно разбирать перечисленные законы, а попытаемся сформулировать общие тенденции изменения законодательства.
1. Образовательное законодатель¬ство из законов прямого действия все более становится рамочным. Оно закрепляет только принципы, а всю реализацию законов, порядок их исполнения отдает на уровень правительства, то есть органов исполнительной власти. А те, как правило, чрезвычайно затягивают сроки принятия подзаконных актов, которые «застревают» в межведомственных согласованиях и слабо учитывают мнения самого образовательного сообщества и обучающихся.
Типичным примером может служить закон об уровнях высшего образования. Закон принят, но чем он обернется для конкретных вузов — никто не знает. По каким специальностям можно будет принимать на обучение специалистов? Сколько будет дано вузу бюджетных мест на бакалавриат? Сколько на магистратуру? И будет ли у вуза магистратура вообще? Все это отдано на откуп чиновникам в Минобрнауки России. В дополнение к этому, закон принят как «не требующий дополнительного финансирования». Но как тогда будут переделываться все учебные планы и программы? Или все это будет «за бесплатно» переделывать тот самый ППС, о безденежном состоянии которого мы писали выше? Надо, в конце концов, определиться: образование у нас существует в условиях рынка или нет?
Аналогично обстоит дело и с образовательными стандартами. По принятому закону, помимо стандартов, необходимо выработать набор требований к реализации различных уровней образования, от дошкольного до послевузовского. И опять все это отдано правительству, и опять «не требует дополнительного финансирования».
2. Вторая тенденция изменений в законодательстве — ограничение автономности образовательного учреждения и усиление роли исполнительной власти (уч¬редителя-собственника). На это направлены дополнительная процедура «отсеивания» при выборах ректора, право учредителя вносить без учета мнения коллектива изменения в устав учреждения при его переводе в статус АУ, усиление функций исполнительных органов власти при реализации уровневого высшего образования и процедур контроля качества. А параллельно с этим происходит уменьшение ответственности исполнительных органов (учредителей). Осуществляются усиленный надзор и контроль за действиями образовательных учреждений. При этом нет контроля того, выполняет ли в полном объеме учредитель свои функции по финансированию, материально-техническому обеспечению, соблюдению условий труда и обеспечению повышения квалификации работниками подведомственных учреждений. Даже в законе об обязательном (полном) общем образовании прописано повышение требований к учащемуся и его родителям, но не предусмотрено соответствующее повышение требований к самому образовательному учреждению и органам управления образованием.
3. Слишком часто проявляется несоответствие между заявляемыми разработчиками законов целями и результатами их реализации.
Законы о введении ЕГЭ и регламентации деятельности по контролю и надзору в сфере образования (от 29.12.2006 № 258-ФЗ, от 20.04.2007 № 56-ФЗ) должны были, по идее разработчиков, в первую очередь улучшить качество предоставляемого образования. Законы приняты не очень давно, зато на практике внедрение ЕГЭ осуществляется уже несколько лет, а Рособрнадзор действует почти четыре года. При таких сроках, несмотря на всю инерционность системы образования, можно было ожидать хотя бы тенденций роста, но заметить их пока слишком трудно.
Вузы постоянно жалуются на снижение уровня подготовки абитуриентов, а, значит, ЕГЭ на качество общего образования влияет мало. По качеству профессионального образования неудовлетворенность со стороны и общества, и работодателей только растет, а ведь это — результат работы Рособрнадзора. Однако обнаруживаются некоторые другие эффекты. Анализируя итоги исполнения бюджета за 2006 год, мы с удивлением обнаружили, что Рособрнадзор стал самым зарабатывающим федеральным органом власти, даже «эффективнее» таможни. Внебюджетные доходы Рособрнадзора в 2006 году почти в семь раз превысили затраты федерального бюджета на его содержание. Ларчик открывается просто. За процедуру аккредитации федеральных государственных образовательных учреждений платит не учредитель, а сами учреждения из своих внебюджетных средств. Выходит, что хотели сделать контролера качества, а получили финансовый «пылесос» по откачке денег из сферы образования. Действие законов не соответствует заявляемым целям — выходит, плохо прорабатывалось их принятие?
4. «Светлым пятном» среди изменений в образовательное законодательство, внесенных Госдумой четвертого созыва, стал закон об интеграции науки и образования. Наконец-то исправлен хоть один перекос, и теперь научные организации и учреждения профессионального образования могут взаимно использовать свои кадры и материально-техническую базу безвозмездно, не платя за это дополнительные налоги в бюджет. Сделан пусть первый, но все же шаг на поле экономического абсурда. Ведь без консолидации образования и науки инновационный путь развития обречен на провал.
Подключить бы сюда еще производство и предпринимателей, а то их участие пока ограничивается формулировкой требований к выпускникам профессионального образования и мониторингом рынка труда. А вот механизмов заинтересованности бизнеса во вложениях в сферу образования пока нет. Прибыльность таких вложений всегда будет низкой и не скоро окупаемой. Ведь вложения в человека — это не страховой или торговый бизнес, где прибыль бывает быстро и большая.
В заключение нельзя не заметить, что в принятых Госдумой четвертого созыва поправках в образовательное законодательство почти нет мер, направленных на повышение статуса преподавателя, работающего в учреждениях профобразования федерального подчинения. А разве может не имеющий подобающего уровня жизни преподаватель воспитать и обучить достойного гражданина и настоящего профессионала?
Вот и получается, что новым депутатам, которые пришли в Комитет Госдумы по образованию и науке, надо не принимать новые, подготавливаемые Правительством России законы в области образования, а начинать работу над ошибками своих предшественников. Иначе обозначаемый нынешним президентом и его возможным преемником курс на инновационное развитие страны, так же как и обещания «Единой России», окажутся только заявленными, но не претворяемыми в жизнь.